Tekst Inleiding Jacques Wallage 01-11-2023 Amersfoort
Stadsringcafé, Rietveldpaviljoen.
Rolverdeling tussen Max en mij: Max heeft het plan gemaakt, ik heb het ingevoerd.
VCP ingevoerd in september 1977.
In grote stappen snel thuis:
Tot in het begin van de jaren zestig werd de meeste energie in stedenbouw en ruimtelijke ordening besteed aan wederopbouw, volkshuisvesting, stadsuitleg.
In politiek-bestuurlijk opzicht waren het jaren waarin de grote beslissingen ambtelijk en vooral technisch werden voorbereid. Het openbaar bestuur vormde de politieke afronding van de ambtelijke processen.
De sterk groeiende populariteit van de auto stelde in de jaren vijftig, zestig de politiek op de proef. Steden werden schoksgewijs aan die groeiende aantallen auto’s aangepast. In 1963 verscheen in Engeland het Buchanan rapport Traffic in Towns. Aan de ene kant maakte het rapport duidelijk dat de middeleeuwse structuur van de steden bedreigd werd door de groei van het autoverkeer, anderzijds waren voorstelde oplossingen ook geen klein bier: stedelijke ringwegen, parkeergarages en het de automobilist moest gaan betalen voor het parkeren.
In de meeste steden was het proces van aanpassing van de stad aan de auto al begonnen.
Voor Groningen betekende dat eind jaren zestig een plan Goudappel met ringwegen rond de stad en tangenten door de stad. Toen Max en ik in 1970 in de Raad kwamen, Max werd wethouder en ik fractievoorzitter, werd duidelijk dat de stad al jaren bezig was panden aan te kopen langs een tracé voor tangenten die nog niet door de Raad was goedgekeurd!
Om van een autogedreven planning te komen tot een planning op basis van een brede visiemoest de politieke agenda dus verschoven worden van het opvangen van het groeiende autoverkeer naar een debat over functies en gebruik van de binnenstad.
Daarbij was ook een verschuiving in de politieke cultuur noodzakelijk: een ogenschijnlijk technische discussie moest worden omgebogen naar een debat over politieke uitgangspunten. En we moesten van politieke omgangsvormen waarin aan compromissen werd gewerkt in de beslotenheid van B&W en de fracties naar een cultuur waarin politieke verschillen van opvatting in het openbaar tot besluitvorming werden gebracht. Openbaarheid als een belangrijke voorwaarde om visie te laten domineren over technocratie.
Opvallend is overigens dat de eerste jaren het debat toch vooral ging over een parkeerplan, het al of niet bouwen van parkeergarages en de introductie van betaald parkeren door de parkeermeters. We worstelden om tot het bredere concept te komen.
We waren intuïtief op zoek naar een nieuwe balans tussen de verschillende functies van de binnenstad, maar zonder dat we nog beschikten over een instrumentarium om die balans ook aan te brengen. In die eerste jaren pleitte de fractie bv voor het verkeersvrij maken van de Grote Markt en uitbreiding van voetgangersgebieden.
De ironie is dat we ook hier vandaag spreken over het VCP, maar dat inhoudelijk de filtering van de autoverkeer in de binnenstad slechts één van de instrumenten was om tot een leefbare, herbergzame binnenstad te komen, waarin we bomen konden planten, de warenmarkt terug brachten , wezenlijke functies van universiteit en academisch ziekenhuis in de binnenstad konden houden, de woonfuncties konden versterken en kwaliteit van de openbare ruimte konden verbeteren.
Uiteindelijk kozen we juist niet voor het verkeersvrij maken van het hart van de stad, maar voor autoluw maken, niet voor steriele voetgangersgebieden, maar voor filtering van het autoverkeer zodat er ruimte ontstond voor fiets en voetganger en voor een sterk gestimuleerd openbaar vervoer.
Daarbij was de fysieke vormgeving van de Groningse binnenstad een belangrijk gegeven: tekening.
De uiteindelijke vormgeving van het VCP, vier éénrichtingsverkeersplannen, sectoren, kwadranten die voor de bus, de voetganger en fietser geen enkele belemmering opleverde, doorlaatbaar waren. Maar voor de auto betekenden ze dat via een Diepenring om de binnenstad van de ene sector naar de andere moest worden gereden, zo men dat al zou willen. De sectoren maakten het zeer onaantrekkelijk de binnenstad in te rijden als men daar geen concrete bestemming had. Anders gezegd: doorgaand autoverkeer werd effectief belemmerd, wie echt met de auto de binnenstad in wil kan dat doen, maar voor autoverkeer van de ene sector naar de andere moest de ring om de binnenstad worden gebruikt. Er werd dus een dwingend onderscheid gemaakt tussen doorgaand verkeer enerzijds, dat in de binnenstad niets te zoeken had en bestemmingsverkeer dat niet werd geblokkeerd, maar zich in gedrag wel moest aanpassen aan de beschikbare ruimte in de historische stad.
Wat natuurlijk het VCP tot een herkenbaar symbool voor een andere visie op de binnenstad maakte was het feit dat het in één keer moest worden ingevoerd, meer dan duizend verkeersborden werden in één nacht verhangen, fysieke barrières voor het autoverkeer om binnendoor van de ene sector naar de andere te gaan werden die ene nacht tijdelijk opgeworpen, wegversmallingen aangelegd, speciale bewegwijzering geplaatst. Later werden die tijdelijke voorzieningen definitief ingegraven.
Per saldo is de inbedding van het verkeersbeleid in het ruimtelijke ordeningsbeleid doorslaggevend geweest. Een doelstellingennota voor de binnenstad zette de toon voor een lange termijn beleid waarin de kwaliteit van leven de boventoon voerde, de menging van functies, de diversiteit van gebruik en gebruikers dominant werd en waarbij het verkeersmanagement in dienst kwam te staan van een nieuwe balans tussen de functies.
Het was, achteraf bezien, ook een generatiewisseling in de politiek, in de slipstream van de internationale studentenrevolte in ’68, waarbij de acties tegen de oorlog in Vietnam zeker zo belangrijk waren als ideeën over samenleven, sex en solidariteit.
Maar bovenal tekende het de overgang van decennia van wederopbouw en autodominantie in de planning naar een ruimtelijke ordening die op zoek ging naar de menselijke maat en de balans tussen al die functies voor de binnenstad. Hoewel we toen vooral investeerden in een verschuiving van binnenstadsbezoek per auto naar de bus is voor de langere termijn de betekenis van het fietsverkeer in Groningen met het VCP aan een enorme groei begonnen. Geleidelijk kreeg de fiets in de hele stad voorrang of in elk geval extra ruimte en aandacht.
In retrospect vallen vanuit de Groningse ervaring twee vraagstukken op waar wij in de jaren zeventig wel Groningse oplossingen voor kozen, maar die structureel nog steeds in het hele land om herbezinning vragen:
- De relatie tussen een staande gespecialiseerde bureaucratie en flexibele deskundigheid van buiten en
- De relatie tussen de verticale wereld van de instituties (politieke partijen daaronder begrepen) en de horizontale wereld van de mensen
Over beide tot slot een enkele opmerking.
We zouden de forse omslag van geïsoleerde verkeersplanning naar een samenhangende binnenstadsaanpak nooit stand tot hebben kunnen brengen zonder de inbreng van een aantal uitstekende externe deskundigen met een bredere achtergrond dan in onze organisatie voorradig was. Wetenschappers van formaat. Ik heb later als staatssecretaris O&W dezelfde methode toegepast, de combi van interne ambtelijke specialisten met de beste wetenschappers van buiten, die grote innovaties op een redelijk korte termijn mogelijk maakte. Maar wat betekent deze ervaring voor de nog steeds forse staande apparaten van rijk, gemeente en provincie? Zie daarvoor het advies van de Raad voor het Openbaar Bestuur uit 2017 “Sturen en Verbinden”.
Grote innovaties vragen serieuze betrokkenheid van burgers. Daar hebben Max en ik in de jaren zeventig diep in geïnvesteerd. Maar diezelfde innovaties vragen concrete formele besluitvorming, doorzettingsmacht, van de representatieve democratie. Hoe vertegenwoordig je mensen die vooral zichzelf willen vertegenwoordigen? Wij hebben die spanning toen in persoon overbrugd, avond aan avond, wijk na wijk. Maar hoeveel discussies we over onze aanpak ook voerden, de weerstand met name vanuit de middenstand tegen het VCP bleef zo groot dat we uiteindelijk, links tegen rechts, het plan met een kleine meerderheid door de Raad moesten loodsen. Dat we de ‘mood of the city’ goed hadden aangevoeld bleek uit een grote overwinning bij de gemeenteraadsverkiezingen in 1978. En misschien ook uit het feit dat het plan daarna nooit wezenlijk is veranderd.
Maar de spanning tussen wat later de leefwereld en de systeemwereld werd genoemd, wat ik de horizontale en de verticale wereld noem, vraagt ook nu permanente aandacht.
Ik heb later, als burgemeester, het referendum in Groningen niet geschuwd. Maar hoe intensiever die directe participatie wordt georganiseerd, hoe meer de spanning met de representatieve democratie oploopt. Er is tussen vertegenwoordigende democratie en de directe democratie een nieuwe balans nodig, die nog niet is gevonden.
Grote vraagstukken, de energietransitie, natuur en stikstof, de bestrijding van armoede, de volstrekt scheve verdeling in opleiding, inkomen en vermogen vraagt om radicale hervorming. Maar dat kan alleen mét de mensen.
Wij konden in het Groningen van de jaren zeventig nog net de balans tussen participatie en doorpakken vinden. Nu vraagt de organisatie van de overheid, de flexibiliteit van de overheidsorganisatie, het bundelen van nieuwe kennis en technologie meer dynamiek dan de overheid de afgelopen decennia in huis had.
En de mondigheid van mensen in een publieksdemocratie vraagt de erkenning dat de politiek het niet alleen kan, dat er een nieuwe verbinding nodig is, bondgenootschappen tussen de verticale overheid en de mediagedreven horizontale publieksdemocratie. Het omslagpunt van het VCP in Groningen in 1977 kan ons wellicht een beetje helpen de volgende noodzakelijke veranderingen in ons land vorm te geven.
Groningen, 1 nov. 2023.
Jacques Wallage